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解读乡村旅游发展 保护传统村落已刻不容缓

最后更新时间:2014-10-13 9:18:21

今年年初,中共中央、国务院再次发布《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(以下简称《意见》),再一次吹响农村农业深化改革的号角。《意见》的基本精神继续强调“处理好政府和市场的关系”,因地制宜、允许差异、先试先行进行制度改革和政策安排,以粮食安全和耕地保护为核心,赋予农民更多财产权利,促进城乡一体化,建立农民共享改革成果的具体途径。很显然,农业农村农民并非单一的乡村发展问题,而是涉及中国经济社会全面改革发展的整体格局,其中作为现代化和城镇化重要推动力的第三产业的重要组成部分的旅游业,同样受到这一重要文件的显著影响。


乡村旅游发展作为农村产业结构调整的重要形式

中国农村整体发展正处于一个以粮食生产为核心的多业态并举的转型阶段。一方面大量农业人口迁移进入城市城镇,另一方面耕地集中的乡村地区仍然承担着为全体国民提供粮食产品的生产功能,但乡村地区仅仅依靠粮食生产很难实现生活质量的提升目标。以粮为主、多业并举于是成为新时期的结构调整模式,在这一过程中,乡村地区,特别是离开城市比较近的乡村地区,乡村旅游(包括观光农业、休闲农业、农业园规划和乡村度假)自然而然成为农村产业结构调整的重要形式和主要内容。


首先,对于不断涌入规模不等的城镇的农民来讲,改革城乡二元的户籍制度,“促进有能力在城镇合法稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”,其关键问题就是如何创造更多的就业机会和服务业业态的打造。很显然,城市周边的乡村旅游可以为创造就业机会,化解人口就业压力,提供了一条重要渠道。

在农业和农村现代化、重构乡村产业形态的过程中,如何适应新的市场形势和获得竞争优势,光靠传统的一家一户和小集体耕种业是难以实现的。如何在乡村地区“扶持发展新型农业经营主体”?《意见》提出了“鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社”,“鼓励发展混合所有制农业产业化龙头企业”,其中包括“按照自愿原则开展家庭农场登记”等新形式的农业产业化促进政策。可以预见,在这一政策鼓励下,会有一批立志于开发乡村第三产业的开发者、投资者进入农业、进入乡村,其中与农民在设施农业、观光农业、休闲农业、乡村度假、古村落古镇旅游开发等领域的“混合所有制”龙头企业将会应运而生。当然,什么叫农业产业化企业,学术界和中央文件并未明确界定,乡村旅游产业中哪一些可以被视为农业产业化企业,还需要在实践中探索和逐步明确。但从《意见》明确的“大力发展主体多元、形式多样、竞争充分的社会化服务,推行合作式、订单式、托管式等服务模式,扩大农业生产全程社会化服务试点范围”这一原则性指导方针来看,既然是“全程社会化服务”,只要具有一定的“公益性服务”特征,就可以“通过政府购买服务等方式,支持具有资质的经营性服务组织”,其中也必然会包括农业与服务业结合的企业组织,进入乡村发展休闲农业和乡村度假业。旅游局作为政府的一类机构,当然也就可以购买为市民大众提供休闲农业和乡村旅游的“公益性服务”。

要推动农业结构调整,就要“发展多种形式规模经营”。政府鼓励农民将其手中的承包土地的经营权进行流转,在土地经营权流转市场上实现交易。工商企业流转农业用地,其中有一部分会属于旅游开发企业,这些受鼓励的企业进入农用地规模化经营,包括休闲农业的经营。

农业地区的商业流通服务在《意见》中也受到高度重视,在“制定全国农产品市场发展规划”过程中,对“产品收集市场、集配中心”、“农产品现代流通综合示范区”建设予以关注,并且通过供销合作社系统来“加强新农村现代流通网络和农产品批发市场建设”。这一系列工作,对城市自驾旅游者而言,以直销有机、绿色食品为特色的乡村购物中心,将会产生积极的影响,基于电子商务服务的定点供应高星级酒店、餐馆和高端人群的后乡土有机农产品的供应链的形成和发展,也会迎来一个快速的发展步伐。

长期以来中国农村就是金融资源的洼地,农业产业结构升级和农村社经发展离不开金融资源的支持。为了解决农村发展资金动力不足问题,《意见》提出了“优先保证‘三农’投入稳定增长”的倾斜政策,“充分发挥财政资金引导作用,带动金融和社会资金更多投入农业农村”;并且期望通过全国中小企股份转让系统,推出“新三板”上市募集资金的渠道,“推动证券期货经营机构开发适合‘三农’的个性化产品”。将来的乡村旅游开发资金,属于进入“三农”领域的社会资金,那么它们与直接投入于种植业、粮食加工业的涉农企业相比,农业旅游与乡村旅游的企业是否能够作为农村发展资金不足的一个补充而受到财政资金的认可和支持呢?


农村生态建设提高乡村旅游吸引力

与十八届三中全会60条决定相呼应,此次《意见》同样十分强调乡村地区的环境污染治理和生态文明建设。食生产等建设项目资金配套。文件指出,要“加大农业面源污染防治力度,支持高效肥和低残留农药使用”,为此应“抓紧编制农业环境突出问题治理总体规划和农业可持续发展规划”,积极“开展村庄人居环境整治”,“以治理垃圾、污水为重点,改善村庄人居环境”。只有提高农村生态环境质量,才能实现建设美丽乡村的梦想。只有实现乡村地区第一产业与第三产业的综合发展,才能实现农业可持续发展。其中,乡村旅游就是农村第三产业的最为积极的部门。

《意见》十分强调农村生态保护建设的力度。在广义的乡村地区,包括天然林保护地区。风沙源治理区、国有林区、矿迹恢复区、天然草原退牧还草区、草原自然保护区、南方草地区等广泛领域,都要“抓紧划定生态保护红线”。为了促进公益林、草原保护区、江河源头区、重要水源地、重要水生态修复治理区和蓄滞洪区的生态恢复和生态建设,中央政府力推“生态补偿制度”,“建立生态补偿机制”。生态建设和生态补偿机制的推行,带来更天然的生态系统,更优美的自然环境,对于遍及全国各大城市的严重的雾霾和水体污染,形成强烈反差,提高了对中远程城市客源市场的吸引力,为乡村地区旅游事业的健康、持续发展,提供了良好的资源条件。乡村地区的森林旅游、草原旅游、生态旅游和生态休闲度假产业,将会迎来一个迅猛的发展机遇。

在生态环境脆弱、经济发展滞后的贫困地区,《意见》强调“提高扶贫精准度,抓紧落实扶贫开发重点工作”,西方所谓的Pro-poor Tourism,也就是中国人所说的“扶贫旅游”,在中国西部颇有发展空间。


农村集体土地权能逐步入市吸引和激励对乡村旅游的中长期投入

中国农村的土地制度及其改革涉及国家的长治久安,中国城镇化事业健康发展和农村农业的稳定安全同样离不开农村集体土地的制度创新话题。一方面,为了国家粮食安全,必须实施“最严格的耕地保护制度”;另一方面,为了提高土地利用效率和保障利益分配公平,必须“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。对于后者,《意见》提出的解决方案基于农村土地集体所有权、经营权的资本化改革思路的落实。“放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”,确权、确地、确股多确齐下,基本出发点是资本化的融通。一句话,土地资本化和土地入市是总的改革方向,但对于不同领域的土地如农村经营性建设用地、农民宅基地、国家征用集体土地等三种情况,分别采取了不同速度、不同深度的改革方式。

对于农村集体经营性建设用地,可以立即有条件入市,允许出让、租赁、入股,并与国有土地“同权同价”;对于农村宅基地,则需“慎重稳妥”,通过试点逐步推进抵押、担保、转让,不可“抢跑越线”;对于国家征用集体土地,不仅需要补偿,“还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障”,这与中央城镇化工作会议精神异曲同工,首先解决产业化,然后才可城镇化。

客观来讲,上述三种类型的农村集体土地的资本化和入市途径略显保守。对于农村经营性建设用地,并非全国到处都有,一是总体数量有限,主要是1978年改革开放以来发展乡镇企业遗留的不动产,二是分布地区相当集中,已有研究表明,从东中西三大地带来看,东部地区的乡镇企业数量占全国总数的44%,中部地区37%,西部地区仅有19%。无论是乡镇企业的数量分布还是产值分布,东部地区都是明显的集中地区,其中山东、浙江、江苏、广东4省份更为重点发展地区。也就是说,经营性建设用地主要分布于我国东部少数省区,对于全国整体性农村集体土地的市场化配置改革触动很小,对于其他地区的农民利益促进不大。对于农村宅基地,《意见》的改革设计采用了渐进式、试点先行的模式,农村宅基地作为一类特殊建设用地,长期以来被地方政府视为增加本地用地指标的一块肥肉,在社会主义新农村建设运动中,农民被强制撤村并镇,背着犁铧上楼,为的是腾出宅基地建设用地指标,而支付给农民的补偿却微乎其微。鉴于此,《意见》提出,一是需要使用权确权,二是试点推进住房产权资本化。这一改革方向虽然步履维艰,但今后可以预见的时间内,一旦试点模式得到广泛认可,国土资源部门和城市房地产开发商利益集团的阻力被击破,农民宅基地的沉寂资本被激活,将会积极推动乡村旅游度假地产的发展,特别是环城市周边乡村第二住宅开发的兴起,将会成为中国“逆城市化”发展的地带。第三种情况就是将集体用地征为国有土地,这一类土地的入市模式基本上没有变化,不过除了给农民支付补偿费的钱,还要管被征地农村的产业和社会保障,要给农民留地安置、留地补偿,通过业态设计,促进三产发展。上述三类集体土地的资本化及逐步入市改革,将会促进乡村地区、特别是环城市地区多业态混合社区的形成。

在农村建设用地实现市场化、资本化改革过程中和改革完成之后,农民直接参与多种股份合作制的机会就会明显增加,《意见》对此提出了“农村集体产权股份合作制改革”的号召,“赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”,农民的这些权能,可以拿到“农村产权流转交易市场”去交易,将“农村集体资金、资产、资源”进行有效管理。这一模式将会促进外部资本及技术的进入,与资本化后的集体资本进行混合,构成共生的混合经济。外部专业化旅游发展公司与农民联合形成混合所有制,可以弥补农民创建、管理乡村旅游经验和技能不足的问题。除了资本化优势,《意见》还给涉农企业提供了某些土地利用指标的支持政策:“在国家年度建设用地指标中单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施”。这就是说,今后国家建设用地计划中,将会列出专门指标,用于新型农业经营主体建设配套设施。一旦休闲农业和乡村旅游也被视为一类“新型农业经营主体”,有关企业就可以申请此类用地了。


休闲农业与乡村旅游的产品开发

最后谈谈乡村旅游的产品开发在《意见》出台之后会有哪些变化。可以用一新一旧、新旧并举来表述。

一新就是在现代农业科技支持下新型农业产品与农业景观带来的工农业旅游示范点的形成。《意见》中提及的园艺作物标准园、国家农业科技园区、现代农业示范区、畜禽规模化养殖、水产健康养殖等活动、现代农业产业技术、分子育种生物技术、农用航空建设等等,都为新型观光农业提供了舞台。

一旧就是在普遍的城镇化、新农村建设过程中加强对传统村落和历史文化民居的保护,“制定传统村落保护发展规划,抓紧把有历史文化等价值的传统村落和民居列入保护名录,切实加大投入和保护力度”。这在传统乡村景观迅速消失的今天来讲,显得尤为迫切,重视保护传统村落,有利于古镇、古村旅游的发展。实际上,正是乡村旅游的经济影响,防止了一刀切式的旧村落的迅速拆毁。

过去一段时间以来,有一些文化遗产和住建城规专家诟病旅游发展带来的过度商业化对古镇古村氛围的破坏。但面对住建部门为主推动的新农村建设产生的对传统村落的破坏力、国土资源部门为主推动的一户一宅撤村并镇带来的传统民居建筑的毁灭,旅游带来的商业化所产生的“破坏”简直就成了旧村落的救命稻草和传统民居的诺亚方舟。旅游带来的影响只是给传统村落换了一套衣裳,身体本身没有变;而撤村并镇和新农村运动,直接从肉体上消灭了村庄。为了我们到未来有几处可以记得起乡愁的地方,让城市居民有若干处乡村休闲和乡村度假的天堂,保护传统村落并为此立法,已成刻不容缓的任务。


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